从历史、现实和未来三个维度看我国施工图审查制度改革

来源:足球外围代理  作者:外围足球平台大全  2022-10-02 05:27:30

  施工图审查制度在保障建设工程勘察设计质量、保护人民群众生命财产安全等方面发挥了重要作用。在当前优化营商环境、推进工程建设项目审批制度改革的背景下,如何在坚守勘察设计质量底线不动摇的同时,打通工程建设项目审批过程中的堵点,已成为施工图审查工作亟待解决的重要课题之一。本文结合法律法规的学习,基于对施工图审查事项的认识,从历史、现实和未来三个维度出发,梳理施工图审查制度的历史沿革,分析工程建设项目审批制度改革背景下施工图审查制度面临的现实问题,并在此基础上对改革施工图审查制度的路径进行探讨。

  我国施工图审查制度是随着经济体制改革和政府管理职能的变化而不断发展的,其孕育、确立和发展是一个漫长而曲折的过程。

  受传统计划经济体制的影响,2000年之前我国并没有建立施工图审查制度。施工图审查制度在新中国成立后的相当长的一段时间里,均处于孕育之中。1978年颁布的《关于基本建设程序的若干规定》第三条规定:“要严格执行设计审批制度,不能层层下放,更不能自编自批……”1997年颁布的《建筑法》第五十六条规定:“建筑工程的勘察、设计单位必须对其勘察、设计的质量负责……”

  《关于基本建设程序的若干规定》《建筑法》要求严格执行设计审批制度,对勘察、设计单位的责任进行明确。勘察、设计单位在完善自身质量保证体系的基础上提升技术能力,实施施工图自审校核制,自行保证设计质量。这一阶段是施工图审查制度的孕育阶段。

  2000年,我国在吸取1999年四川綦江彩虹桥坍塌造成40多人死亡重大事故经验教训的同时,借鉴西方发达国家有关做法,先后分别出台了《建设工程质量管理条例》(国务院令第279号)、《建设工程勘察设计管理条例》(国务院令第293号)。两部《条例》均要求“施工图设计文件未经审查批准的,不得使用”,首次以行政法规的形式,对施工图审查制度作出规定,具有里程碑式的意义,标志着施工图审查制度的确立开始进入法制轨道。

  同年,《建筑工程施工图设计文件审查暂行办法 》(建设部建设〔2000〕41号)、《实施工程建设强制性标准监督规定》(建设部令第81号)、《关于印发建筑工程施工图设计文件审查有关问题的指导意见的通知》(建设技〔2000〕21号)等文件先后出台,进一步明确了施工图审查工作的具体做法。

  2004年发布的《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》(国发〔2004〕16号)规定:“施工图设计文件审查被列入国务院决定改变管理方式、不再作为行政审批、实行自律管理的行政审批项目目录。”同年,原建设部发布《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》(建设部令第134号),进一步细化完善了施工图审查制度。

  2013年发布的《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》(住建部令第13号)重申:“施工图未经审查合格的,不得使用。”2014年发布的《住房城乡建设部关于推进建筑业发展和改革的若干意见》指出:“……进一步落实和强化施工图设计文件审查制度。”2015年国务院《关于修改建设工程勘察设计管理条例的决定》(国务院令第662号)再次强调:“施工图设计文件未经审查批准的,不得使用。”2019年发布的《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》(〔2019〕11号)规定:“……将消防、人防、技防等技术审查并入施工图设计文件审查,相关部门不再进行技术审查。”

  随着经济社会的发展,尤其是在工程建设项目审批制度改革背景下,施工图审查制度也面临一些亟待解决的问题,主要集中在以下几个方面。

  2017年发布的《国务院关于修改部分行政法规的决定》(国务院令第687号)对两部《条例》部分内容进行了修改,但“施工图设计文件未经审查批准的,不得使用”的内容均未作调整,进一步明确了施工图审查是基本建设程序中的强制性要求。

  而2019年发布的《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》(〔2019〕11号)指出:“试点地区要进一步精简审批环节,在加快探索取消施工图审查(或缩小审查范围)、实行告知承诺制和设计人员终身负责制等方面,尽快形成可复制可推广的经验。”

  从这前后看似矛盾的文件,以及施工图审查“设计单位自审-行政审批-自律管理-探索取消”这一演变路径可以看出,关于施工图审查的定位一直是“摸着石头过河”。

  根据“谁设计、谁负责”的原则,设计单位的责任本来非常明确,《建筑法》《建设工程质量管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》《建设工程安全生产管理条例》等法律法规,均对工程建设勘察设计主体行为和成果要求进行了规范和约束。但在实际操作中,基于工程物自身的复杂性与项目多元责任主体的利益责任交织,要想实现明晰的“事后”责任追索机制,就变得非常困难[1]。

  2019年发布的《国务院转发住建部关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见》(国办函〔2019〕92号)要求,进一步强化工程建设质量的四个关键主体责任,其中包括政府质量监管责任。施工图审查是在勘察设计方面落实政府质量监管责任的重要抓手,施工图审查机构和政府主管部门为设计单位分担了部分责任,这使得各方的责任变得更加不清晰。

  由于施工图审查具有涉及专业类型多、技术较复杂等特点,导致施工图审查周期较长。施工图审查涉及到勘察、设计、专项等,由于图纸的系统性,某个专业进行局部调整,往往导致其他专业也配合修改,“动一发而牵全身”,带来的整个图纸修改的工作量也不小。

  施工图审查以其较长的周期,影响了工程建设项目的审批时限,无疑成为工程建设项目审批制度改革关注的“焦点”之一。从表面上看,进行施工图审查全程网办、效率较高,而实际上,涉及到具体技术问题的修改、争议、复审等,往往导致需要较长时间。

  建设工程“规划许可-施工图审查-施工许可”串联进行,设有前置条件的审批事项,犹如单车道上遇到堵车,严重影响审批效率,而处于该车道上耗时较长的施工图审查事项,无疑又一次成为改革的重点。

  取得施工图审查合格书后,方可申请消防设计审查行政许可。实行联合图审后,虽然将消防等技术审查并入施工图审查,但消防设计审查行政许可作为一项行政许可事项,还需要从保障消防安全的角度对施工图联合审查中的消防设计审查技术性审查意见进行行政审批。若在消防设计审查行政许可办理过程中发生局部修改,则还需重新办理施工图设计文件审查,耗时费力。

  随着“放管服”改革要求的深入推进,加之激发市场活力和优化营商环境的现实需要,继续探讨改革施工图审查制度的路径显得十分重要。

  关于是否取消施工图审查或逐步缩小施工图审查范围,一直存在不同的声音。中国寰球工程公司原总经理何立山等认为,施工图审查应回归到设计单位自行实行自律管理自行审查施工图的轨道上来[2]。但中国勘察设计协会原副理事长王树平则认为,应进一步完善施工图审查制度,保障工程勘察设计质量安全[3]。2019年发布的《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》(〔2019〕11号)指出:“……在加快探索取消施工图审查(或缩小审查范围)、实行告知承诺制和设计人员终身负责制等方面,尽快形成可复制可推广的经验。”该文一发,关于探索取消施工图审查(或缩小审查范围)的讨论更是不绝于耳。

  部分试点城市已先行先试,如2021年《国务院关于同意在北京市暂时调整实施有关行政法规和经国务院批准的部门规章规定的批复》(国函〔2021〕106号):“同意自即日起在北京市暂时调整实施《建设工程质量管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》等有关规定”,“允许北京市探索取消施工图审查或者缩小审查范围,实施告知承诺制和设计人员终身负责制等工程建设领域审批制度改革”。2022年6月,北京市委全面深化改革委员会召开会议,审议了《北京市关于深化建设工程施工图审查制度改革实施方案》:“将房屋建筑施工图由事前审查调整为事后抽查,改革过渡期内对项目进行跨部门联合抽查、100%抽查。”

  在推行数字化多图联审的基础上,开展人工智能审图,推动施工图审查从二维审查向三维审查转变。比如,深圳、北京先后获得住建部同意开展人工智能审图试点,利用人工智能和大数据技术,研发智能化施工图审查系统,进一步提升审查效率。

  基于“互联网+”进行数字化审查,可以保证设计信息的无损传递,不仅能实现“零跑腿、网上办”,而且能实现“全留痕、可追溯”;通过系统生成的“二维码”,可作为政府部门监管的依据,防止设计变更成为监管的盲区。

  探索试行将施工图技术性审查后置,部分项目的行政许可不再将施工图审查合格作为前置条件。在办理行政许可时采用告知承诺制,施工图审查技术性审查所需时间不计入工程项目审批时限,对勘察设计质量采用事中事后监管的方式进行。

  将施工图审查—消防设计审查由串联改为并联,实现施工图审查与消防设计审查行政审批“并联审查、同步发证”。消防设计审查行政许可实现“即时办理”,可以同步申请办理、同步取得施工图审查合格书和消防设计审查行政许可意见书,推动消防设计审查验收工作与既有基本建设程序的深度融合。

  施工图审查制度设立的初衷也是保障工程设计质量安全问题,可通过实施建筑师负责制,通过制度来保障工程设计质量安全。只要把精力放在认真贯彻执行《注册建筑师条例》的各项规定上,充分履行注册建筑师的职责,严格执行贯彻质量终身责任制,不断提高设计单位的自律管理水平,不断完善设计单位的质量保证体系,就能够确保设计质量和公共安全[4]。

  面向未来,建筑师负责制是我国建筑行业与国际接轨的有效途径。通过实施建筑师负责制,包括工程总承包、全过程工程咨询等新型工程建设组织模式,再叠加“双碳”目标,用制度办法、技术办法来实现低碳转型,推动勘察设计行业与国际接轨。

  运用工程质量保险等市场机制替代施工图审查制度,不断提高工程建设的管理水平。利用工程质量保险的风险转移手段,通过小额、确定的付出,来减少大额、不确定性的风险损失。通过实施保费市场化的调节机制,分担一部分行政许可的功能,促进政府监管和市场调节的良性互动。

  推动施工图审查机构的转型与发展,实现对建筑工程质量风险的全覆盖。探索将施工图审查费转化为项目责任保险的保费,利用工程质量保险与新的工程建设组织模式相互配合,通过追究责任并对责任方予以追偿,进一步压实参建各方责任,促进工程建设行业的高质量发展。(本文作者武竞雄、熊慧萍来自汉市建设工程设计审查和消防验收中心,张玉华来自武汉市建筑节能办公室)

  [1]敬瑞龙.基于行业现状与制度优化视角对当前施工图审查改革的思考[J].中国勘察设计,2020,(05):55-58.

  [3]王树平.完善施工图审查制度保障工程设计质量 [J].建筑设计管理,2018,(01):41.

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